1915年1月7日，中国照会英日两国，宣布取消山东特别行军区域，恢复原状，要求在中立区的日军必须尽快撤走。日本接到要求后并不接受，日本认为，中方宣布取消山东特别行军区域为未当，日军的行动不会受中方这个宣布的影响与约束。
中方对日本的预感是准确的，日本确实不是简单地帮助英国赶走德国。英日盟约只是日军行动的一个理由，日本决心利用这个机会，利用列强忙于欧战而无法东顾，实现其亚洲目标。
早在日军攻陷青岛后第三天(1914年11月10日)，日本内阁会议议决对华交涉案，也就是后来所说的“二十一条”。为了让处于第一线的外交官充分理解政府的意图，日本在军事行动进行时，命驻华公使日置益返国，面授机宜，并与政界元老反复推演交涉可能遇到的问题。在经过充分准备并报经天皇裁定后，日置益携带这份经过精心准备的“对华交涉纲要”即“二十一条”悄然回到北京，寻找一个合适时间向中国政府正式提出。
日置益以刚从东京返回为理由，请求外交部安排时间面见大总统袁世凯。经磋商，时间定在1915年1月18日。是日午后三时，袁世凯与日置益会面。寒暄后，日置益将精心准备的“二十一条”说帖面递袁世凯。日置益不忘追加一句：
日本政府对大总统表示诚意，愿将多年悬案和衷解决，以进达亲善目的。此奉政府训令，面递条款，愿大总统赐以接受，迅速商议解决，并守秘密。实为两国之幸。
“二十一条”后来一直被理解为日本“灭亡中国”计划书，由于日本刻意强调以秘密方式进行，更增加了中国人对日本要求的担忧。“二十一条”分为五项，第一项共四条，要求中国承认日本继承德国在山东的一切权益，并有扩大。德国在山东的权益，是1898年以来中国让渡给德国的，现在日本通过战争控制了山东，事实上已接收了德国的权益。日本要求中国确认，在事实上承认了中国对山东的主权。这个要求，类似于经济学上所说“确权”。
“二十一条”第二项共七条，要求中国承认日本在南满、内蒙古东部享有居住、经营工商业、筑路、开矿等一切权利，将旅顺、大连和南满、安奉铁路租借期延长至九十九年。这一项显然超过了日本此次在山东对德国的军事行动，不管日本用什么理由，都让中方觉得别扭，觉得日本有乘人之危的意思。
第三项共两条，要求中方将汉冶萍公司改为中日合办，附近的矿山不经公司同意，不准他人开采。这是一个具体的中日合资项目，同意与否，无关大局。
第四项一条，要求中方不得将沿海各港湾、岛屿租借或割让给其他国家。
在中方看来最严重的是第五项，共七条，日方要求中方必须聘用日本人为政治、财政、军事顾问，中国的警察、兵工厂必须中日合办。日本享有南昌至武汉、杭州、潮州间铁路修筑权。日本在福建拥有开矿、筑路、建海港、船厂等特权。第五项，被中方视为对国家主权的严重侵犯。正如一些外交官所说，假如中国如所要求的那样聘用日本人，那么中国何在，与亡国何异?
日本在对德行动之初曾承诺将青岛寻机移交中国。假如日本此时兑现承诺，即便日本不向中国提出什么条件，中国也一定会心存感激，尽量让日本分享中国的市场、资源。
然而，日本在欧战爆发后太过膨胀了，迫切期望利用这个时机垄断亚洲。日本的行动，触犯了列强的利益，但中国最初又忽略了这一点，没有及时将日本的要求向列强透漏。
日置益当面叮嘱袁世凯谨守秘密，且就袁世凯接受这些要求的好处作出一个口头暗示。这个暗示，击中了袁世凯的软肋。日置益先谈了中国革命党人与许多在野日本人关系非常密切，日本政府“无法制止这些人在中国兴风作浪，除非中国政府确实能提出某种友好的证明”。日置益还说，大多数日本人对袁大总统的印象并不好，他们认为大总统是坚决反日的，中国更愿意与欧美国家亲近而与邻国日本为敌。“如果大总统现在接受这些条件，日本人民就会相信大总统对日本是友好的，而日本政府那时也将有可能向大总统提供援助。”
自从宋教仁被刺死亡以来，袁世凯确实受到革命党人的极大困扰，秩序失范，政治混乱，中央政府层面几乎陷入了无政府状态，袁世凯说了算的政府与各个阶层精英组成的议会几乎在所有重大问题上都很难取得一致。中国没有在一战爆发后迅速介入，没有加入战团，不是中国不想，而是中国不能，政治的纷争让一切重大决策无限期后延。
日置益的说辞引起了袁世凯的思考。在这次谈话中，袁世凯沉默不语地坐着。在袁世凯看来，“二十一条”无疑是一个重大打击，这个打击使他惊呆了。据说，袁世凯只说了这么一句话：“今夜我不能对你作任何答复。”
送走了日置益，袁世凯迅即召集外交部总次长、总统府秘书长等会议，预定交涉步骤。在随后的日子里，中日两国外交官进行了二十多轮谈判。国际社会，特别是美国也对日本施加了一定压力，美国不希望日本趁着欧战无限度扩大在中国的影响力。至于国内民众，也在这次交涉中被政府动员起来了，各地反对“二十一条”的呼声日渐高涨。这是近代以来中国民众第一次